專家稱，2023年全國常住人口城鎮化率達到66.16%，但是全國戶籍人口城鎮化率只有48.3%，存在約17個百分點的差額。這主要是因為很多農業轉移人口進城務工常住卻沒有拿到城鎮戶籍。

　　未來五年，中國如何建設新型城鎮化有了最新路線圖。

　　近日，國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（下稱“行動計劃”），提出實施新一輪農業轉移人口市民化行動、潛力地區城鎮化水平提升行動、現代化都市圈培育行動、城市更新和安全韌性提升行動等4項重大行動、19項重點任務及有關政策措施。

　　城鎮化是現代化的必由之路。據測算，中國的城鎮化率每提高1個百分點，可拉動約萬億元新增投資需求和2000多億元新增消費需求。這意味著，城鎮化既是解決“三農”問題的重要途徑，也背負著我國擴大內需、拉動增長的重任。

　　目前，我國常住人口城鎮化率已經從2012年的53.10%提高至去年的66.16%，提前3年實現了“十四五”規劃提出的“常住人口城鎮化率提高到65%”的目標。上述行動計劃提出，經過5年的努力，要將常住人口城鎮化率提升至接近70%。

　　多位專家告訴記者，目前中國的城鎮化正處在高速增長期，行動計劃提出的多項重大任務和改革方向，契合人們對于幸福生活的根本利益訴求。對比過去“城鎮化”的較粗放式發展，“新型城鎮化”強調人口向城鎮集中過程中，追求城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化等更高層次的需求。而在落實層面，關鍵在于轉變思路和創新模式，協調好各方面的利益關系。

　　加快農業轉移人口“市民化”

　　行動計劃提出，要把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務，并細化到推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利等具體任務。此前發布的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》也明確提到“加快農業轉移人口市民化”，并將其作為“健全推進新型城鎮化體制機制”的關鍵環節。

　　為何這項任務被賦予如此重要的現實地位？又將對哪些重點群體產生影響？

　　中小城市研究院院長牛鳳瑞對第一財經表示，2023年全國常住人口城鎮化率達到66.16%，但是全國戶籍人口城鎮化率只有48.3%，存在約17個百分點的差額。這主要是因為很多農業轉移人口進城務工常住卻沒有拿到城鎮戶籍，按比例推算約有2.5億人，被學界稱作“半城市人”。他們工作和居住在城鎮，為城鎮化建設作出貢獻，但是沒有享受到市民待遇。

　　“我身邊有鄰居，他們在城市打拼了十幾年，但是因為沒有拿到本市的戶口，所以孩子不得不返回原籍上學。對于這樣的群體來說，留在這座城市缺乏認同感和歸屬感，對于城市質量的提升和協調發展也存在很大的隱患。推進農業轉移人口市民化，首先就是要深化戶籍制度，逐步取消不合理的限制，再是健全常住地公共服務制度，無論是否落戶都要保障常住人口的基本權益。”牛鳳瑞說。

　　第一財經記者注意到，行動計劃不僅在方向上提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制”，而且精確到不同規模的城市提出相應要求。其中包括：全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。

　　目前業界對于戶籍問題存在兩種觀點：一種觀點主張消除戶籍制度帶來的不平等和限制，?鼓勵人口自由遷徙；另一種觀點則強調政府在城鎮化過程中的作用，?認為城鎮化需要市場和政府共同配合，?同時防止政府過度干預。兩種觀點各有側重，但現階段都指向了放寬落戶門檻，同時在公共產品配置的提質和均等化方面下更多功夫。

　　“之所以過去我們的公共產品沒有均等化，一個重要原因是人口輸入地缺乏內在積極性。外來人口可以在這里干活照章納稅，但是你要過多占用我本地的公共資源，那我就不愿意了，因為無論是教育、醫療還是基礎設施，都需要當地政府承擔相應的財政壓力，人多了以后不是一筆小數目。改變這種消極態度，需要中央政府層面積極協調不同地區之間的利益關系。過去的政策是給人口輸入地更多的建設用地指標，但是效果不夠理想，當前應該加大支持力度，比如降低轉移支付的壓力，讓人口輸入地留有余力提供更多城市服務。”牛鳳瑞稱。

　　據第一財經不完全統計，目前全國城區常住人口超過1000萬人的超大城市中，除北上廣深四大核心一線城市和天津市，重慶、成都、東莞、武漢和杭州均已出臺購房即可申請落戶的政策；城區常住人口超過500萬的特大城市（西安、鄭州、南京等）陸續出臺多項政策降低落戶門檻；城區常住人口在300萬人以下的城市已基本實現落戶“零門檻”。

　　河南省社會科學院原院長喻新安對第一財經記者表示，即便當前很多城市已經在降低落戶門檻吸引人口，比如大專學歷、社保達到一定年限等就能落戶，但是這也并不是終點。因為還有很多建筑工人、清潔工、保安等人群，他們大多不滿足這些與落戶掛鉤的硬性條件，但是城市的正常運轉同樣離不開他們。“我們要避免陷入‘要人才不要人口’的誤區里。以前工農業存在剪刀差，后來我們取消了農業稅，社會更公平和諧了。現在，我們也要逐步把城鎮生活中應有的權益還給、補償給農業轉移人口。”

　　加速“潛力地區”城鎮化提升

　　除了指向“農業轉移人口”這一特定人群以外，行動計劃的另一項重點提到了“潛力地區”這一特定地區的城鎮化水平。

　　根據行動計劃，以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區為重點，兼顧其他城鎮化率低且人口規模大的縣（市、區），在協調推進新型工業化城鎮化方面加快突破，構建產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局。

　　喻新安表示，包括周口、駐馬店等市縣在內的豫東南區域目前城鎮化率不足50%，因此仍有較大的城鎮化潛力，這項政策所指向的就是這類地區。他強調，這些地區的城鎮化不同于人口向一二線城市流動的城鎮化，而是“就近城鎮化”和“就地城鎮化”。一方面，通過發展產業振興帶動縣域經濟，吸納附近人口就業解決收入問題；另一方面，在尊重農民意愿的基礎上合并一些自然村，形成人群聚居的新城鎮新區域。

　　“比如河南省政府規劃了很多產業聚集區，有的企業生產汽車零配件，有的企業從事食品加工，里面水電路網都接通了，企業進駐很輕松。員工白天在產業聚集區上班，晚上騎車二十分鐘就回到家了，不需要背井離鄉去大城市打工。即便工資比大城市低一點，但是生活成本更低，而且還不存在夫妻分離、留守兒童等家庭顧慮，這更符合部分農村人口的實際需求。”喻新安介紹。

　　結合鄉村振興產業發展“一縣一策”的要求，目前許多“潛力地區”的城鎮化水平正在穩步提升中，“撤村并鎮”的行政建制也屢見不鮮。對此，多位專家強調，尊重農民的實際需求和真實意愿是提升這類地區城鎮化水平工作中不容忽視的原則。

　　公開數據顯示，中國有著1800多個縣和縣級市，占據90%的國土面積、52%的人口規模，卻只貢獻了38%的經濟比重。這常被人們認為是城鄉發展不平衡、不匹配的例證。

　　中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥對第一財經記者表示，只看單位面積和人均產出而得出評價是武斷的，因為城鄉空間都有其各自的功能。種一畝地的糧食產出是幾千元，種一畝地的花卉產出是十幾萬元，一畝工業用地的產出則上百萬甚至千萬。但是鄉村依然有其存在的客觀需求，這是分工使然。重要的是，政府應當提供充足的公共服務，剩下的就交給農民“用腳投票”。在這個過程中，政府既要把有限的資源用在提升人們生活水平的“刀刃”上，不能當“甩手掌柜”，更要避免操之過急，不能強制農民進城或者剝奪他們應有的權益。